Durante los últimos tiempos se ha puesto el acento en la presencia de una nueva élite tecnológica en Silicon Valley y su influencia en las instituciones públicas. Además, cada vez es más patente que la adopción, regulación y desarrollo de la Inteligencia Artificial (IA) se encuentra presente en las conversaciones y agendas de diferentes organizaciones y foros internacionales, así como de gobiernos y administraciones públicas de todo el mundo. Sin embargo, la carrera por el liderazgo de la IA parece abiertamente desnivelada, con determinadas regiones del mundo sin perspectivas claras sobre cómo posicionarse en este proceso, sobre todo, para no dejarse arrastrar por las corrientes dominantes procedentes de otros contextos regionales. Específicamente, aquí pretendemos ofrecer una aproximación a la situación de la gobernanza de la IA en América Latina, así como el papel de sus gobiernos y administraciones públicas en ese proceso, a partir de las ideas expresadas en un reciente artículo publicado en la revista Reforma y Democracia. Aquí se sostiene el doble papel de promoción de la IA desde y en gobiernos y administraciones públicas, así como la necesidad de que esas dos vertientes estén convenientemente alineadas y cuenten con una visión compartida a nivel nacional y, a ser posible, regional.
Si bien se han puesto en marcha iniciativas orientadas a promover la IA dentro del contexto latinoamericano, no es menos cierto que se trata de una de las regiones con una situación más emergente en el ecosistema global, tal y como han evidenciado los últimos estudios y rankings internacionales. El índice de IA de Stanford University sitúa en 2024 a la región latinoamericana como una de las que ha experimentado un mayor interés por generar nueva normativa, así como políticas y estrategias de IA, aunque todavía a cierta distancia respecto de otras regiones. Así, sólo Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú, República Dominicana y Uruguay cuentan con una estrategia nacional en la materia (se excluye a México) y con sólo un caso (Uruguay) incluyendo un apartado orientado a la IA dentro del sector público. Por su parte, el Government AI Readiness Index 2024 de Oxford Insights, que también señala la reciente aprobación de la estrategia nacional de IA de Costa Rica, sitúa a la región en su conjunto en una posición rezagada como penúltima en su ranking global, con sólo tres casos entre los 50 países más evolucionados (Brasil, Chile y Uruguay). De estos, se destaca el liderazgo de Brasil en materia de infraestructuras para la IA, disponibilidad de datos y representatividad; Chile, como promotor de gobernanza y ética de la IA; y Uruguay como referente de la IA en gobiernos y administraciones públicas.
Esta realidad se puede contrastar con el más reciente esfuerzo por conocer la realidad del desarrollo de la IA en la región latinoamericana (y el Caribe), que se ha concretado en el Índice Latinoamericano de IA (ILIA), promovido por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). En su versión de 2024, coincide en su diagnóstico de los países que cuentan con el liderazgo regional (todos los mencionados más arriba, junto a Panamá y Ecuador), de manera que aquí, por ejemplo, se analiza la existencia de una estrategia nacional de IA, pero también si existe alguna entidad gubernamental encargada de su ejecución, el nivel de participación de la sociedad y actores clave en su formulación para dotarla de más legitimidad, así como indicadores sobre ética y sustentabilidad o participación en estándares y organismos internacionales orientados a la normalización. En gran medida, la mayoría de los indicadores señalados destacan la promoción de la IA desde gobiernos y administraciones públicas, lo cual es clave para su difusión en diferentes sectores económicos, sociales, culturales, etc., y de hecho, todo ello queda encuadrado dentro de la dimensión de gobernanza. Sin embargo, el ILIA tampoco atiende con detalle, por ejemplo, si las estrategias nacionales tienen apartados específicos centrados en la implantación de la IA dentro del propio sector público o cuál es el impacto de estas nuevas tecnologías en la promoción de valores democráticos, el buen gobierno y funcionamiento del aparato gubernamental, las nuevas competencias del personal y la transformación del empleo público o la innovación de los servicios que se prestan a la ciudadanía.
Índice de Gobernanza de la IA en Latinoamérica y Caribe (ILIA, 2024)
Dicho lo anterior, y como ya se ha indicado más arriba, aquí se sostiene la necesidad de atender adecuadamente ese doble papel de promoción de la IA desde y en gobiernos y administraciones públicas. Esa perspectiva de gobernanza de la IA, que considera esencial que esas dos vertientes se proyecten de la mano y con una visión compartida, es la que inspiró la elaboración de la Carta Iberoamericana de IA en la Administración Pública (CIIAAP), en la que se expresa que “esa diferenciación tiene sentido para lograr una adecuada planificación y desarrollo de las competencias y capacidades de los diferentes actores dentro de las entidades públicas que lideran proyectos relacionados con la Inteligencia Artificial, así como disponer de los recursos necesarios para ellos (económicos, tecnológicos, humanos, etc.), en función de cuáles sean los espacios en los que se pretenden lograr resultados e impactos. Al mismo tiempo, se reconocen las interdependencias y espacios compartidos entre esas dos dimensiones” (CIIAAP, pp. 7). Por tanto, una de las consecuencias de lo anterior es que las estrategias de IA deben atender también a cómo estas tecnologías van a incorporarse dentro del sector público, y cómo éste va a liderar, conjuntamente con el resto de actores sociales y económicos, este tipo de procesos, es decir, eso que anteriormente ya se ha calificado como gobernanza de la IA.
Por consiguiente, en el artículo que inspira el presente texto se exponen los resultados sobre las percepciones acerca de la IA de las personas responsables de modernización y reforma del Estado en los países de la región latinoamericana, algo que resulta clave para entender si esa doble dimensión de promoción de la IA se percibe adecuadamente y cómo se ha puesto en práctica. En resumen, los resultados muestran una serie de ideas sobre esta cuestión, dentro de tres dimensiones: (1) percepciones básicas sobre la IA en el sector público; (2) retos y oportunidades de la IA en el sector público; y (3) expectativas sobre el desarrollo de la IA en el sector público.
En la primera dimensión existe una apertura alta a la incorporación de la IA, así como a abordar cuestiones clave sobre el tema dentro de sus organizaciones, incluyendo las nuevas competencias y capacidades requeridas, así como los nuevos puestos de trabajo o empleos que será necesario reformular.
En la segunda dimensión se confirma que el grado de desarrollo de la IA en la administración central es emergente, sobre todo, en cuestiones como el nivel general de implementación o la importancia que se concede a la IA, pero también en materia presupuestaria, personal o infraestructura.
En la tercera dimensión se destacan potenciales beneficios con cuestiones relativas a la automatización y los retornos en términos de digitalización, productividad, eficiencia y precisión, situando en un lugar menos destacado otras cuestiones de carácter social y humano; mientras en el plano de las desventajas sí se incide en las cuestiones con una dimensión social, incluyendo la deshumanización, los problemas éticos, la opacidad algorítmica y el control invasivo.
En resumen, y entre otras posibles derivaciones de este análisis, de todo lo anterior se desprende un cierto desacople institucional entre cómo se está promoviendo la IA hacia otros actores desde administraciones públicas y gobiernos latinoamericanos y cómo se hace dentro de ellos, quedando esta segunda dimensión claramente desatendida. Por tanto, resulta imprescindible sugerir recomendaciones para promover la gobernanza de IA desde y, sobre todo, en gobiernos y administraciones públicas dentro de la región latinoamericana, con el propósito de alinear ambas dimensiones de una manera lo más virtuosa posible. Algunas de esas recomendaciones aparecen desarrolladas en el artículo de referencia, si bien aquí se puede incidir en dos planos: (1) por un lado, la idea de promover una mirada propia en toda la región, que integre tanto los diferentes acentos nacionales, como las distintas capacidades actuales existentes en materia de IA. (2) Por otro lado, pensar en posicionarse en la escena global con una visión sobre la gobernanza de la IA que garantice el fortalecimiento institucional, sitúe a las personas y la democracia en el centro, a la vez que se favorece la innovación tecnológica y el crecimiento económico de las sociedades. En suma, si no somos capaces de reaccionar ante los rápidos avances de la IA, así como su gobernanza a nivel global, profecías en torno al sometimiento a grandes imperios, ahora tecnológicos, o la existencia de un nuevo colonialismo, ahora basado en la extracción de datos, puede que no estén tan lejos de acontecer en un contexto global cada vez más turbulento.
J. Ignacio Criado. Profesor titular (catedrático acreditado) de Ciencia Política y de la Administración. Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Director, Lab Innovación, Tecnología y Gestión Pública (ITGesPub), Grupo de Investigación, Universidad Autónoma de Madrid.
Este post se ha realizado con el apoyo del Proyecto del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades “Abriendo la caja negra de la gobernanza pública mediada por algoritmos. Implicaciones de la Inteligencia Artificial en gobiernos, servicios públicos y personas (#AIPublicGov)”. Ref. PID2022-136283OB-I00, MCIN/AEI/10.13039/501100011033 y FSE+.
