Regeneración urbana en la Ermita del Santo
Imagina una zona abandonada, actualmente ocupada por un centro comercial, cerca de la Ermita del Santo, una zona de la ciudad de Madrid perteneciente al distrito de La Latina. El Ayuntamiento de Madrid propone una iniciativa de regeneración urbana que incluye la construcción de apartamentos de lujo y aparcamientos. Los vecinos de la Ermita del Santo, predominantemente de clase trabajadora, temen que este proyecto genere gentrificación e impactos negativos sobre el medio ambiente. Además, muchos de los vecinos sienten que sus preocupaciones y necesidades no están teniéndose en cuenta. ¿Qué debemos hacer con el terreno y cómo podemos equilibrar los diferentes intereses?
Sobre preguntas como esta han reflexionado estudiantes y profesorado de la Universidad Autónoma de Madrid (UAM) y de la Universidad Politécnica de Madrid (UPM) en el marco del proyecto “Enredando en el barrio de la Ermita del Santo. Planificación participativa para un desarrollo sostenible”. Este estudio pretendía analizar la naturaleza del conflicto y activar un proceso participativo, basado en la inclusión de diferentes actores locales y orientado al desarrollo sostenible del territorio.
Llamada a la Gobernanza
Para muchos autores especializados en la materia, la inclusión de actores locales es clave en los proyectos de regeneración urbana. Esta perspectiva desafía dos corrientes predominantes en la gestión urbana: el enfoque top-down y las colaboraciones público-privadas. El primero de ellos concibe al gobierno como un conocedor absoluto de los problemas y de las soluciones a implementar. Aunque puede ser útil en ciertos contextos, se reconoce la limitación de este enfoque para abordar fenómenos complejos con diversos actores implicados. En el caso de las colaboraciones público-privadas, el gobierno y la empresa privada trabajan conjuntamente para identificar problemas y soluciones. Algunos expertos en la materia, sin embargo, consideran que los intereses de los ciudadanos pueden verse perjudicados en este tipo de colaboraciones, pues la influencia del sector privado a la hora de identificar y resolver problemas puede derivar en procesos de gentrificación y privatización.
Como un contrapeso al poder del Estado y del mercado, acusados por algunos de no conectar con la realidad local, nace la regeneración urbana participativa, que sigue los pasos de otra perspectiva de gestión conocida como Gobernanza colaborativa (Collaborative Governance). La Gobernanza abarca procesos formales e informales mediante los cuales actores con distintas preocupaciones regulan prácticas sociales, políticas y económicas según los objetivos establecidos. Se trata de una perspectiva pluralista que promueve la colaboración entre el Estado, el mercado y la ciudadanía, reconociendo que ninguno de ellos por separado tiene el conocimiento, la perspectiva o la capacidad de acción suficientes para resolver problemas de naturaleza compleja. Algunos consideran que la toma de decisiones a través de la Gobernanza Colaborativa es más eficaz, democrática y legítima que los enfoques top-down y la colaboración público-privada. Sin embargo, queda por ver si las bondades de esta propuesta teórica se materializan en la práctica.
¿La Gobernanza Colaborativa como gran solución?
Aunque muchos defienden la Gobernanza Colaborativa como la gran solución, este enfoque, igual que cualquier otro, presenta ciertas debilidades, sobre todo en términos de efectividad y legitimidad democrática. En relación con esto último, surgen algunas preguntas. Por ejemplo, quién puede participar en la red de gobernanza y cómo hacer que la red rinda cuentas por sus decisiones. Además, la Gobernanza Colaborativa no se alinea con las reglas de la democracia representativa, ya que los miembros no suelen ser elegidos, sino autoseleccionados. En cuanto a su efectividad, es necesario (y al mismo tiempo complicado) que los actores que participan en la red tengan un claro conocimiento del problema y proporcionen soluciones realistas que se ajusten a una definición compartida del diagnóstico.
Por tanto, afirmar que cuanto mayor es la participación, más democráticas y eficaces son las soluciones, es una idea equivocada. El éxito en esas dos dimensiones dependerá, más bien, de la forma y el funcionamiento específico de cada red de Gobernanza. Las debilidades de la gobernanza no necesariamente tienen que resultar en el rechazo de este modelo. Esas limitaciones pueden ser mitigadas a través de una buena gestión por parte de una autoridad capacitada para facilitar procesos de deliberación y negociación entre múltiples actores con intereses diferentes.
La gobernanza requiere liderazgos fuertes
Para conseguir una gobernanza exitosa es común la designación de un «meta-gobernador» o «urban facility manager«, que debe actuar como la autoridad principal en la Gobernanza Colaborativa. Esta figura debe poseer habilidades para integrar disciplinas y equilibrar los pilares sociales, económicos y ambientales. Alcanzar este equilibrio requiere madurez en las interacciones y negociaciones entre los actores, quienes deben escuchar y comprender las demandas de todos los implicados al mismo tiempo que defienden sus propios intereses. Un buen ejemplo de ello son los Dutch City Deals, enfoque adoptado para el desarrollo urbano en los Países Bajos y considerado como representativo de este equilibrio, donde diferentes actores colaboran para definir, implementar y evaluar estrategias urbanas combinando autosuficiencia, cuidado de los más vulnerables y crecimiento económico. Estos Deals (o acuerdos) no se limitan al desarrollo urbano, sino que también se implementan en otros ámbitos como el de la salud, la vivienda pública y el medio ambiente. La base de esta iniciativa radica en la cooperación de diversos actores dispuestos a tomar decisiones consensuadas.
El enfoque holandés para el desarrollo urbano tiene sus raíces en el modelo polder de los Países Bajos, tradición que defiende el reconocimiento pragmático del pluralismo y el esfuerzo de cooperación para trabajar conjuntamente a pesar de las diferencias. Exportar este modelo a otros contextos nacionales puede plantear desafíos en países con una cultura política diferente. En estos casos, es fundamental alcanzar un clima adecuado para el consenso y la colaboración. Proyectos como “Enredando en el barrio de la Ermita del Santo. Planificación participativa para un desarrollo sostenible” representan una gran oportunidad, ya que ofrecen el espacio ideal para experimentar y aprender de la Gobernanza Colaborativa.
Anne-Marie Reynaers. Profesora Titular, y miembro del Lab IT_GesPub (Innovación, Tecnología y Gestión Pública), Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Autónoma de Madrid.
