El uso de consorcios público-privados (CCP) para la prestación de servicios públicos y la construcción de infraestructuras en los Países Bajos comienza a finales de los años ochenta del pasado siglo. Actualmente, las autoridades holandesas utilizan con relativa frecuencia los CCP. De hecho, desde 2004 se ha asumido el lema “el mercado, a menos que…” (de markt, tenzij), refiriéndose a que la colaboración público-privada tiene prioridad siempre que los cálculos muestren que la cooperación con el mercado ofrece un valor añadido.
En los CCP la administración pública pasa a ocupar un rol más secundario con el fin de que el mercado tenga el espacio suficiente para ofrecer servicios e infraestructuras de manera eficiente y efectiva. Idealmente, el socio público recoge en el contrato especificaciones de output que sirven para determinar el nivel de calidad esperado, pero deja abierta la manera (input) en que el consorcio privado decide alcanzar esos resultados. Este espacio de “libertad”, combinado con la naturaleza longeva del contrato (colaboraciones de entre 15 y 30 años), ofrece al consorcio la oportunidad de proponer soluciones innovadoras con un valor añadido técnico y económico.
Aunque en la teoría los CCP ofrecen ventajas tanto para el sector público como para el mercado, las bondades de este tipo de colaboración también han sido cuestionadas desde distintas perspectivas. Diversos estudios internacionales documentan problemas en los CCP derivados de la ambigüedad contractual, lo que lleva al enfrentamiento entre las distintas partes; de errores de cálculo financieros, que socavan el funcionamiento del sistema de multas y la tarifa de disponibilidad; de las malas relaciones dentro del consorcio privado y entre éste y el sector público, poniendo en peligro la continuidad del proyecto; y del carácter longevo de la colaboración, lo que dificulta la optimización financiera y técnica.
Pese a todo, estos problemas no han sido motivo para que el gobierno holandés paralice la apuesta por los CCP. Más bien al contrario: la colaboración público-privada ha crecido en los últimos años, con un claro interés de las diversas partes por el learning by doing y el progressive insight. El conocimiento generado a partir de las diversas experiencias (know-how) se comparten automáticamente entre los socios público y privado.
El camino neerlandés: juntos con el mercado
En el contexto de la mejora de las relaciones mutuas, la administración de los Países Bajos y el mercado firmaron una hoja de ruta en 2016 denominada “juntos con el mercado” (samen met de markt), en la que se subrayaba la importancia de la comunicación abierta, la transparencia y el rechazo de comportamientos oportunistas. Dicho en otras palabras, el documento consolidaba el objetivo del gobierno neerlandés por mejorar y optimizar en lugar de abolir los CPP.
Esta decisión parece coherente de acuerdo con el estudio sobre los CCP recogida en el informe “Aprendizaje de 15 años de proyectos DBFM por la RWS1” (Leren van 15 jaar DBFM-projecten bij RWS). El documento, publicado en octubre de 2020, presenta los resultados de una evaluación conjunta con clientes públicos, varias empresas del sector de la construcción y la asociación de la industria en los Países Bajos. El trabajo, realizado por la Universidad Erasmus, la Universidad de Groningen y GovernEur, analiza el impacto que han tenido las colaboraciones público-privadas a lo largo de 15 años en el país desde una perspectiva tanto pública como privada.
Según el informe, el uso de los CCP se valora como bueno o muy bueno. La mayoría de los proyectos se entregan a tiempo o incluso antes que otros proyectos en los que la responsabilidad financiera no ha sido transferida al mercado. El atractivo económico de los contratos (la tarifa de disponibilidad y el sistema de sanciones) son percibidos como fuertes incentivos por parte los consorcios privados. Por ejemplo, un retraso en la finalización de las infraestructuras lleva inevitablemente a que el consorcio privado deba esperar a beneficiarse de la tarifa de disponibilidad que le paga la administración pública.
En cuanto a la calidad de la infraestructura y su mantenimiento, los resultados de la evaluación también muestran una valoración positiva. La administración se muestra satisfecha con el trabajo de los consorcios privados y es optimista con respecto a la eficacia y la garantía de futuro de las soluciones propuestas. El sistema de calidad con puntos de penalización también parece contribuir a una mayor calidad del servicio.
Frente a lo anterior, el informe presenta una imagen menos favorable de los CCP en lo que se refiere a otras cuestiones. Por un lado, parece que la aversión al riesgo financiero frena el margen de los CCP para la innovación técnica del producto, aunque no tanto para la innovación en los procesos (método). Los contratos que regulan la colaboración público-privada se consideran en ocasiones demasiado inflexibles, con un espacio para la negociación muy limitado. A pesar de esto, la administración pública neerlandesa usa su discrecionalidad cuando las circunstancias lo requieren.
Si bien la calidad, el tiempo de ejecución y la disponibilidad de la infraestructura se consideran algunas de las principales ventajas del uso de los CCP, el beneficio económico de este tipo de colaboración es menos evidente. Es cierto que los costes adicionales (no previstos inicialmente) en la colaboración público-privada son un 14% frente al 28% con los contratos tradicionales, pero los costes de transacción son más altos. La larga duración de los proyectos ofrece oportunidades de mercado en términos de cash flow, sin embargo, los costes asociados al proceso de licitación y a la alta presión competitiva hace que los consorcios presenten en ocasiones licitaciones poco realistas.
Los CPP en el contexto español: ¿una utopía?
La comparación del uso de los CCP en los Países Bajos y en España muestra grandes diferencias en cuanto a la aceptación, la aplicación y la coordinación. A diferencia del caso neerlandés, España no cuenta con un sistema de gestión centralizado, lo que significa que el intercambio y la agrupación de conocimientos brillan por su ausencia. A menudo, la misma solución se inventa varias veces, y las administraciones y el mercado cometen errores que podrían evitarse con la profesionalización de la práctica de los CCP en el sector público y el privado. El uso de consorcios conduce a un debate social y político en el que progresistas y conservadores se oponen diametralmente, con argumentos maniqueos basados en prejuicios ideológicos en vez de en la evidencia empírica existente.
En el contexto español, la forma en que la administración pública colabora con el mercado en los Países Bajos, el espacio discrecional del sector público y la capacidad de aprendizaje mutuo es casi una utopía. En España predomina un clima de desconfianza, lo que conduce muchas veces a una relación de cooperación difícil, celebración de juicios y paralización de proyectos. Frecuentemente los contratos apenas dejan espacio para la innovación que teóricamente podría ofrecer el mercado, mientras que la administración cumple literalmente con lo acordado en el papel para evitar ser acusados de corrupción.
Aunque la práctica holandesa dista mucho de ser perfecta, la actitud constructiva de los clientes y los contratistas, en la que el aprendizaje, la evaluación, el diálogo y la colaboración son fundamentales, parece ser la fórmula adecuada para la sostenibilidad de los CPP en los Países Bajos. Los conflictos y problemas que sin duda surgen durante una cooperación a largo plazo pueden ser resueltos por una gestión profesional, en la que los conocimientos legales, técnicos y económicos, así como una buena gestión de las relaciones, son indispensables. El matrimonio entre el sector público y el privado no siempre irá sobre ruedas, pero, como se dice en los Países Bajos, sin fricción no hay brillo.
Anne-Marie Reynaers. Profesora Contratada Doctora Interina en el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Facultad de Derecho. Universidad Autónoma de Madrid
